专家建言丨新形势下应加快推进城乡融合发展

十九届四中全会强调了要健全城乡融合发展体制机制，既是贯彻落实党的十九大提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的重大决策部署，也是对未来我国城乡融合发展作出的规划安排。近年来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化、设立国家城乡融合发展试验区等方面取得了显著进展，逐步形成了既有顶层设计、又有具体措施的政策支持体系，形成了上下各个方面推动城乡融合发展的强大合力。

然而，当前城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。新时代推进城乡融合发展，有着现实而深刻的时代背景，也有着重大而深远的历史意义，既是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，又是现代化的重要标志，也是拓展发展空间的强大动力。那么，我国城乡融合发展有着什么样的时代背景？在推动我国城乡融合发展这一问题上，我国应当从哪些方面入手？

东北财经大学公共管理学院教授赵秋成认为，城乡融合发展并不意味着消灭农村或城市，而是为了清除城乡间存在的种种壁垒和障碍，为城乡间资源对流和优化配置以及人力资本、金融资本、技术和信息等的交流、共享与利用，提供更加畅通的渠道和有效路径，同时留住甚至进一步强化城市或乡村的各自特色，“求进但不求同”，城乡融合是对城乡共赢发展的最好诠释。

同济大学经济与管理学院教授施建刚认为，推进城乡融合发展，必须坚持可持续发展，将城乡关系演进置于可持续性科学的整体框架下进行，必须拓宽发展维度并注重城乡系统各维度之间的平衡关系；以提高城乡系统内部的可持续能力、确保城乡区域和城乡参与主体之间的公平性为关键抓手，拓展其发展深度；同时，还应考虑地域差异性，因地制宜地探索适合当地发展的城乡融合模式。

核心观点

城乡融合发展理念的深刻背景

城乡融合是相对于城乡割离和城乡对立而言的。既是社会生产力发展不平衡的产物，也是社会经济长期低水平发展情况下制度安排的必然结果。

长期以来，农村农业农民面临着自身蓄能不足、发展能力有限等方面的困境，如何在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略目标中不掉队，成为各级政府及全社会共同面对的重大课题。

缩小并最终消除城乡差别，促进城乡融合，保障农村和农民尽享社会经济发展成果的权利，让国家发展的红利惠及每个人、每个家庭，是化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的最有力注脚。

城乡融合发展的本质和内容

城乡发展不平衡、不协调、不可持续的问题是当前制约中国城乡经济社会高质量发展的主要瓶颈。

从内涵上来看，城乡融合发展是指将城市和乡村视为统一的有机整体。

从内容上来看，城乡融合应包括产业融合、制度融合、基础设施和信息服务融合、管理方式和技术进步融合、基本公共服务融合以及生态融合。

新时代城乡融合发展需要拓宽维度

新时代城乡融合发展要实现可持续发展，就要从经济一维向经济、社会和环境三维拓展，并注重城乡系统各维度之间的平衡关系。

新时代促进城乡融合，既要强调“发展”，又要力求“发展”具有可持续性。

秉持创新、协调、绿色、开放、共享的理念，促进城乡经济、社会、环境等系统的全面融合及和谐有序发展。

新时代城乡融合发展需要拓展深度

新时代城乡融合发展的关键在于提高城乡系统内部的可持续发展能力并确保城乡区域和城乡参与主体之间的公平性。

需要通过合理的制度安排来实现城乡要素的双向自由流动，引导城乡微观经济主体通过市场机制自主进行城乡要素配置，改善城乡土地、资金、劳动力等资源的配置效率。

通过积极引导城乡多元主体间的密切合作，有助于科学审视并满足城乡居民的多样化需求，从而实现城乡深度融合发展。

新时代城乡融合发展需要因地制宜

有针对性地探索适合自身实际的区域城乡融合发展模式十分重要。

新时代城乡融合发展虽然强调城乡关系的“平等性”和“整体性”，但并不意味着完全追求城市和乡村发展的“平均化”和“标准化”。

在城乡融合发展过程中，应该重视城市和乡村之间的分工差异和功能特征，将城乡发展视为一个分工有别但又相互依存、互为促进的有机整体。

更多精彩观点

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城乡融合发展的深刻背景

城乡融合是相对于城乡割离和城乡对立而言的。在我国，这种城乡割离和对立既是社会生产力发展不平衡的产物，也是社会经济长期低水平发展情况下制度安排的必然结果。面对落后的社会生产力和较为低下的经济发展水平，从确保国家长治久安着眼，尽快发展工业和繁荣城市经济自然成了新中国成立后迫切而首要的任务和选择。

集区域乃至全国之力，着力培育、建设和发展工业与城市，大大加速了财力、物力和人力从农业和农村向工业和城市的配置和集聚，加快了工业与城市的发展，同时也使农业与工业、农村与城市的差距进一步拉大。当然，在新中国成立之初作出优先发展工业和城市的制度安排既符合当时国内国际形势，也是十分必要的。

然而问题在于，这种制度安排在之后几十年我国经济社会发展中逐渐演变成一种“重工轻农，重城轻乡”的思维定势，这种思想在弱化农业和农村发展后劲和活力的同时，也进一步拉大了城乡差距，甚至滋长了城市和城市居民的“天然”优越感，强化了农村和农民的自卑心理，以至于“逃离农村”和“脱离农业”成为那个时代众多农民和农村家庭寄予自己和子女的希望，这不能不说是一种无奈。

进入21世纪后，随着中国经济快速发展和国家经济实力日益强大，从促进城乡协调和可持续发展以及城乡社会和谐稳定着眼，在保障工业和城市稳步、快速发展的前提下，国家逐渐将关注重点转移到农村、农业和农民问题上，党中央在2004年至2020年连续发布以“三农”为主题的中央一号文件，出台了一系列惠农、利农政策措施，这些制度和政策措施极大地稳定了农民、农业和农村，促进了农村和农业发展。

然而，由于长期以来农村、农业和农民自身蓄能不足、自我发展能力有限，特别是在农村青壮年劳动力及农村和农业建设资金大量外流的影响下，耕地撂荒、村庄“空心化”、留守人口老龄化、农村公共设施破败化、农村基层组织涣散、高龄老人和失能老人得不到有效照料等一系列经济和社会问题不断涌现，阻碍了乡村振兴和农业农村优先发展的顺利实现。农业农村农民如何在机遇与挑战并存的境况下突围，如何在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略目标中不掉队，成为各级政府及全社会共同面对的重大课题。

正如党的十九大报告指出的，进入新时代，我国社会所面临的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。缩小并最终消除城乡差别，促进城乡融合，保障农村和农民尽享社会经济发展成果的权利，让国家发展的红利惠及每个人、每个家庭，自然成为化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的最有力注脚。

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城乡融合发展的本质

城乡关系是最基本的经济社会关系。自党的十六大以来，中央对城乡关系及城乡发展路径的战略导向经历了“统筹城乡发展→城乡一体化发展→城乡融合发展”的演进过程。在此过程中，伴随着城乡二元结构变迁，城乡关系不断得到改善，城乡融合发展已经成为新时代城乡关系演进的基本态势。

然而，当前中国的城乡二元结构矛盾依然突出，长期以来“重城轻乡”思想导致城区人口过密、交通拥堵等“城市病”，以及农村空废化、环境污损化等“乡村病”两病并发。城乡发展不平衡、不协调、不可持续的问题是当前制约中国城乡经济社会高质量发展的主要瓶颈。

城乡融合发展本质上应视为实现城市和乡村区域和谐共生、可持续发展的过程。解决城乡关系演进过程中的可持续发展问题是新时代城乡融合发展的核心内容。推进城乡融合发展，必须将城乡关系演进置于可持续性科学的整体框架下进行。只有将城市和乡村视为一个有机整体，突破传统城乡分割治理窠臼，促进城乡系统不同维度的子结构及其要素的平衡协调发展，最终达到城乡融为一体的可持续发展状态，才能实现真正意义上的城乡融合发展。

从内涵上来看，城乡融合发展是指将城市和乡村视为统一的有机整体。使之在开放、公平、公正的制度和政策环境中资源共享、优势互补、相互增益、共同繁荣，进而推动农村生产方式、生活方式和精神文明等与城市一起向更高层次同步发展的过程。城乡融合发展并不意味着消灭农村或城市，而是为了清除城乡间存在的种种壁垒和障碍，为城乡间资源对流和优化配置以及人力资本、金融资本、技术和信息等的交流、共享与利用，提供更加畅通的渠道和有效路径，同时留住甚至进一步强化城市或乡村的各自特色，“求进但不求同”。

从城乡融合发展涉及的方面和内容上来看，城乡融合应包括产业融合、制度融合、基础设施和信息服务融合、管理方式和技术进步融合、基本公共服务融合以及生态融合。产业融合表现为城乡间产业链上下游的有效对接，以及资源、技术、资金、信息和劳动力等生产要素的有效配置及市场的有机联合。

其主要包括农村第一产业与城市二三产业的对接，农村二三产业与城市二三产业的对接，农村小农户生产与现代农业生产的衔接，传统农业与现代科技、现代管理方式和管理模式的结合，以及农村资源、农副产品、劳动力等与城市市场、技术、资金、信息和管理方式等的结合。产业融合既是实现城乡融合的经济基础，又是城乡融合发展的动力源泉，在城乡融合发展中发挥着重要作用。

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新时代城乡融合发展需要拓宽维度

可持续发展的焦点在于实现经济社会发展目标和环境极限的长期协调，其终极目标在于提高人类福祉，即满足当代人以及后代人的物质、精神需求。新时代城乡融合发展必须以满足“人民日益增长的美好生活需要”为宗旨，以人类的长期生存质量、长远发展效益为根本出发点和最终归宿点，包含了物质、生态、文化、公平等多样化需求，这就需要不断拓宽城乡融合发展的维度，在城乡经济发展、社会保障、环境保护、文化传播等诸多层面实现全面、协调、可持续的发展。

从规范经济学角度来说，可持续经济要实现经济效率、社会公平和环境可持续三大目标。随着社会矛盾的变化和人民日益增长的美好生活需要，新时代城乡融合发展要实现可持续发展，就要从经济一维向经济、社会和环境三维拓展，并注重城乡系统各维度之间的平衡关系。以往中国城乡发展的实践经验表明，片面地追求城乡经济发展一体化，会造成城乡社会矛盾加剧、城乡资源环境压力持续加大，从而使城乡关系演进偏离可持续发展的良性轨道。在科学的框架下，实现城乡融合发展必须清晰把握“可持续性”和“发展”之间的关系。

新时代促进城乡融合，既要强调“发展”，又要力求“发展”具有可持续性。在推进城乡融合发展的过程中，必须以城乡整体发展以及各子系统发展的“可持续性”为目标。由于关键自然资本具有不可替代性，城乡经济、社会发展均需要城乡生态环境为其提供全域、可持续的支撑，故而尤其需要重视资源环境对城乡系统的约束作用，摒弃忽视城乡资源环境问题的“生态虚无主义”思想，以保障城乡生态环境的“可持续性”为前提。继而秉持创新、协调、绿色、开放、共享的理念，促进城乡经济、社会、环境等系统的全面融合及和谐有序发展。

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新时代城乡融合发展需要拓展深度

仅仅依赖外部输入而非系统内部自发动力驱动的发展不是真正的可持续发展；任何忽视公平性、造成贫富差距拉大的发展，也不是可持续发展。也就是说，可持续发展强调发展系统内部的可持续发展能力以及区域之间的公平性。新时代城乡融合发展不仅需要拓宽发展维度，还需要拓展发展深度，其关键在于提高城乡系统内部的可持续发展能力并确保城乡区域和城乡参与主体之间的公平性。

就提高城乡融合发展系统的可持续发展能力而言，必须依托现有的社会、经济、生态及制度环境，并遵循推动城乡融合发展的客观动力机制，进行治理策略及体制机制创新，构建符合中国现阶段国情、顺应城乡关系深刻转型现状的城乡融合制度安排。新时代城乡融合发展不能仅仅依靠政府的政策管控来实现，其本质上需要通过合理的制度安排来实现城乡要素的双向自由流动，引导城乡微观经济主体通过市场机制自主进行城乡要素配置，改善城乡土地、资金、劳动力等资源的配置效率。随着现代信息技术的不断发展，应将新型信息技术和数据平台作为连接城乡各类要素的纽带，为城乡要素的高效配置提供支持手段。

就确保城乡区域和城乡参与主体之间的公平性而言，城乡融合发展不仅需要在经济层面确保城乡发展机会的均等性和资源配置的公平性，还要在社会层面保证城乡居民享受平等的社会福利、均等的公共服务和同质的生活条件。为此，应改革包括户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度在内的传统社会经济体制，同时也要求突破城乡之间分割治理的窠臼，走城乡协同治理之路。城乡协同治理强调城乡发展多元参与主体在身份、权利平等的基础上，根据各自的特点及优势，同其他社会主体进行多层次、全方位的协调合作，从而实现公平、协调、有序的城乡融合发展。通过积极引导城乡多元主体间的密切合作，有助于科学审视并满足城乡居民的多样化需求，从而实现城乡深度融合发展。

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新时代城乡融合发展需要因地制宜

可持续发展需要适应具体且特殊的经济、社会、生态和文化特征。考虑到我国幅员辽阔，不同地方存在地域差异，以及区域城乡社会经济发展的非均衡性和多样性，所以，有针对性地探索适合自身实际的区域城乡融合发展模式十分重要。新时代城乡融合发展虽然强调城乡关系的“平等性”和“整体性”，但并不意味着完全追求城市和乡村发展的“平均化”和“标准化”。在城乡融合发展过程中，应该重视城市和乡村之间的分工差异和功能特征，将城乡发展视为一个分工有别但又相互依存、互为促进的有机整体。各级政府应在充分了解当地城乡经济社会发展现状的基础上，以满足当地居民“美好生活需要”为出发点，尊重不同城市和农村的资源禀赋、产业布局、文化底蕴等特征，走出一条具有区域特色、符合自身实际的城乡融合发展道路。

文章来源：《国家治理》周刊 2020年6月甲 《城乡融合是对城乡共赢发展的最好诠释》 东北财经大学公共管理学院教授 赵秋成；《增强城乡融合发展的整体性协调性可持续性》 同济大学经济与管理学院教授 施建刚

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